רעא (י-ם) 18286-10-10 יו"ר הוועדה להטלת עיצום כספי לפי חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 נ' ירון בן עמי

שם בית המשפט
מחוזי (ים)
שם השופט
י' מרזל
החלטה מיום
23/08/11
נושא פסק הדין
קבלה בחלקו של ערעור שהוגש על ידי הוועדה לעיצום כספי
תמצית פס"ד
זו בקשה למתן רשות ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום בירושלים, אשר הוגשה על-ידי מדינת ישראל – הוועדה להטלת עיצום כספי במשרד האוצר. עיקרה של בקשת רשות הערעור הוא בשאלות פרשניות של חובות הדיווח ושמירת המסמכים המוטלות על נותן שירותי מטבע לפי צו איסור הלבנת הון ((חובת זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע), תשס"ב-2002 (להלן – "הצו"). המשיבה הינו הבעלים והמפעיל של עסק להמרת מטבע חוץ הפועל ברח' בן יהודה 2 בירושלים (בעבר הוא הפעיל סניף נוסף ברחוב בן יהודה). בהחלטה מיום 21.12.08 הוועדה הטילה על המשיב עיצום כספי בגין הפרת החוק והצו בסך של 50,000 ₪. החלטה זו באה בעקבות ביקורת שנערכה בעסקו של המשיב וממצאיה היו שהמשיב הפר הוראות שונות לפי החוק והצו. השופט פירט את החלטת הוועדה בפסקה 5 ובפסקה 6 ציין כי המשיב לא השלים עם ההחלטה ועם גובה העיצום הכספי שהוטל עליו והגיש ערעור לבית משפט השלום, אשר קיבל חלק מטענות המשיב והעמיד את העיצום על סך של 20,000 ₪ במקום 50,000 ₪. בפסקה 7 השופט סיכם את עניינו של פסק הדין:
"לענייננו רלבנטיים שני עניינים עיקריים שבהם קיבל בית משפט קמא את טענותיו של המשיב בערעור שהתברר לפניו – הם העניינים שנזכרו לעיל. העניין האחד נוגע לממצא של הוועדה לפיו במרבית המקרים שמר המשיב העתק של מסמך זיהוי אחד בלבד של מבקש השירות, בעוד שהוועדה סבורה הייתה, כאמור, שהיה עליו לשמור כל מסמך שניתן לצורך זיהוי ואימות (ומשלא עשה כן הפר את הוראות הצו). בית משפט קמא קיבל את ערעורו של המשיב בעניין זה. במישור המשפטי נקבע, כי בצו הוראות סותרות לעניין השאלה אם די בשמירת העתק תעודת הזהות או שמא יש לשמור גם העתק מכל מסמך אחר שהוצג לשם אימות. סתירה זו בין הוראות הצו מובילה לספק, וספק זה פועל לטובת המשיב. עוד נקבע, כי יש ממש בטענת המשיב לפיה ההפרות הספציפיות לא פורטו בדו"ח הביקורת והדבר "הקשה על המערער [המשיב] להתמודד עם טענת ההפרה" (סעיף 20 לפסק הדין). העניין השני נוגע לקביעת הוועדה לפיה המשיב הפר את סעיף 33 לצו בכך שכאשר נתבקש השירות עבור תאגיד, לא בוצעו אימות פרטים ודרישת מסמכים מהאדם – בשר ודם – שביקש את השירות עבור התאגיד. גם בעניין זה בית משפט קמא קיבל את ערעורו של המשיב, בקובעו כי המשיב לא הפר את הצו וכי די ברישום הפרטים של התאגיד – "מבקש השירות" (באמצעות מי מטעמו). המבקש סבור כי נפלו – בעניינים אלו ואחרים – טעויות בפסק דינו של בית משפט קמא. מכאן בקשת רשות הערעור המונחת לפניי".
 
טענות המערער
  1. בעניין שמירת המסמכים המבקש טוען, כי על נותן שירותי המטבע לשמור את כלל מסמכי הזיהוי והאימות של מבקש השירות, ולא מסמך אחד בלבד, כפי שקבע בית משפט קמא. נטען שפרשנות זו מגשימה את תכלית החקיקה.
  2. בעניין זיהוי ורישום פרטיו של אדם הפועל מטעם תאגיד נטען, כי "מבקש השירות", כמשמעו בצו איסור הלבנת הון, יכול להיות אדם בשר ודם בלבד ולא ישות משפטית אחרת, כפי שעולה מפסק דינו של בית משפט קמא. לדבריו, כל פרשנות אחרת תרוקן מתוכן את תכלית הצו והחוק.
  3. בכל הנוגע להיקף ההתערבות בגובה העיצום הכספי נטען, כי הוועדה לקחה בחשבון את כלל השיקולים הרלבנטיים ואיזנה ביניהם כראוי; כי העיצום הכספי שהוטל על-ידי בית משפט קמא אינו משקף את חומרת העבירות שביצע המשיב ונעדר אלמנט הרתעה; וכי היה על בית משפט קמא להחזיר את הדיון לוועדה לבחינה מחודשת של העיצום כספי משעה שמצא שהמשיב לא ביצע את כל ההפרות שיוחסו לו.
בית המשפט החליט לתת רשות ערעור וקבע שיש לקבל את הערעור באופן חלקי
  1. לפני שדן בשתי השאלות הפרשניות שהוצגו לעיל, השופט פירט לגבי תכלית החוק. לדבריו, הסדרת פעולתם של נותני שירותי מטבע באה בגדריו של החוק (פרק ד1 לחוק), כאשר גם נושא העיצום הכספי הוסדר באותו החוק (פרק ה'). בעזרתו של חוק זה נחקקו דברי חקיקה רלבנטיים נוספים שהותקנו מכוח הסמכתו, וביניהם: תקנות איסור הלבנת הון (עיצום כספי), תשס"ב-2001 (המסדירות את עניין העיצום הכספי); וכן צו איסור הלבנת הון (חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים של נותני שירותי מטבע).
  2. השופט פירט בפסקה 12 לגבי החוק ותכליתו תוך אזכור פרשת שם טוב, וכן ציין שהצווים שהוצאו מכוח החוק, וביניהם הצו הרלוונטי לענייננו, נועדו להגדיר באופן מדויק וממצה את חובות אלה, וזאת על מנת לשרת את החוק ואת התכלית העומדת ביסודו. השופט הוסיף, כי לאחר שניתן רקע, יש לעבור לשתי השאלות העיקריות במסגרת ערעור זה.
  3. החובה לשמור מסמכים והיקפה
צוין שהוועדה קבעה שהמשיב לא שמר על העתקים של מסמכי זיהוי ואימות, כפי שנדרש בסעיף 9 לצו. על פי פרשנותה של הוועדה, הצו מחייב שמירת העתקים הן של מסמך הזיהוי שהוצג לנותן השירות והן של מסמך האימות שהוצג לו. בית משפט קמא ניתח בפסק דינו את היחס בין סעיפים 3(1) ו-9(א) לצו, וקבע כי קיימת סתירה בין הסעיפים הללו. בית משפט קמא מצא סתירה בין ההוראות שבצו, אשר לדבריו נובעת מכך שבעוד שסעיף 3(1) מחייב שמירת העתק של תעודת הזהות בלבד, סעיף 9(א) מחייב שמירה של כל מסמך שנמסר לצורך זיהוי ואימות. נוכח סתירה זו נקבע, ""על המערער להינות מן הספק ולא היה מקום לקבוע כי הוא הפר את הוראות הצו עת התספק בשמירת העתק מסמך זיהוי אחד בלבד" (סעיף 21 לפסק הדין). על קביעה זו הוגשה בקשת רשות הערעור.
השופט כתב בפסקאות 15-17:
"אלא שכמפורט לעיל, לצד הקביעה המשפטית של בית משפט קמא אשר לפרשנות הדין, באה גם קביעה פרטנית, הנוגעת לנסיבות המקרה, בקשר עם תקינות ההליך בכל הנוגע לממצאי הוועדה בהקשר הנדון. קביעה זו הייתה, כאמור, כי יש לקבל את עמדת המשיב לפיה בהיעדר פירוט של ההפרות, הועמד לפניו קושי להתגונן מפני טענת ההפרה בעניין זה (בשונה מהפרות אחרות שכן פורטו). על קביעה אחרונה זו לא הוגשה בקשת רשות ערעור. היא הפכה אפוא לחלוטה. משמעות הדבר היא, כי תהא התשובה הפרשנית לשאלת היקף החובה לשמור מסמכים אשר תהא, אין לכך לכאורה השלכה על עניינו של המשיב בנסיבות העניין. לא ניתן אפוא לקבוע בגדרי ההליך שלפניי, כי המשיב הפר את החובה לשמור מסמכים, וזאת בשל הפגיעה ביכולתו להתגונן מפני קביעה זו (בפני הוועדה), כפי שקבע בית משפט קמא. מטעם זה, דינו של הערעור להידחות לגופו בנקודה זו.
עם זאת, למעלה מן הצורך, אציין כי  לו הייתי נדרש להכריע בשאלה הפרשנית הנ"ל, הייתה מסקנתי שונה ממסקנתו של בית משפט קמא. לדידי, מסקנתו הפרשנית של בית משפט קמא לפיה די בשמירת העתק של מסמך הזיהוי, בלא שמירת העתק של מסמכי אימות נוספים שהוצגו לנותן שירותי המטבע, אינה מחויבת לפי לשון הצו. סבורני כי היא אף אינה עולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה וכללי הפרשנות שנקבעו בהלכה הפסוקה, לפיהם כאשר ניתן לפרש חוק לפי לשונו ביותר מדרך אחת, יש לבחור, מבין האפשרויות הלשוניות, בפירוש המגשים את תכליתו של החוק (ראו למשל, עע"מ 1621/08 מדינת ישראל – משרד הפנים נ' חטיב (לא פורסם, [פורסם בנבו], 30.1.2011); ע"א 2099/08 עיריית אשקלון נ' תשלו"ז השקעות והחזקות בע"מ (לא פורסם, [פורסם בנבו], 28.10.20100)). חובת הזיהוי חיונית, מטבע הדברים, על מנת להתחקות אחר מבצעי הפעולות. חובת האימות נועדה, בין היתר, להקשות על זיופים והתחזות ולאמת את הזיהוי. על מנת שניתן יהיה לבקר באופן אפקטיבי את נותני השירותים, ולוודא שהם אכן פועלים כמצוות הצו ומבצעים הן את פעולת הזיהוי והן את פעולת האימות נדרש שימור מלא של של מסמכי הזיהוי והאימות. ללא תיעוד של מסמכי האימות לא ניתן יהיה לוודא שנותן השירות אכן ביצע אימות כנדרש על-פי הצו, וכפועל יוצא מכך לא ניתן יהיה לאכוף את חובת האימות. בלא תיעוד כנדרש עלולה להיפגם התכלית ההרתעתית שביסודה של חובת התיעוד ושמירת המסמכים המוטלת על נותן השירות (לעניין האינטרס של נותני השירותים שלא לדקדק במצוות הזיהוי, הרישום והדיווח כדי להיטיב עם לקוחותיהם, ראו ע"פ 3395/06 כהן נ' מדינת ישראל (לא פורסם, [פורסם בנבו], 30.4.2007) בפסקאות 15-166 לפסק הדין).
אכן, סעיף 3(1), ובדומה לו סעיף 3(2) לצו, המטילים את חבות הזיהוי והאימות, קובעים כי יש לשמור העתק מצולם של מסמך הזיהוי (תעודת זהות כאשר מדובר בתושב ישראל; ובמקרה שאין מדובר בתושב ישראל – דרכון חוץ, או תעודת מסע), ולעומת זאת אין הם קובעים באופן מפורש מעין זה כי יש לשמור גם העתק של ה"מסמך הנוסף" (המאמת) אליו מושווה מסמך הזיהוי (תעודת הזהות, הדרכון או תעודת המסע, לפי העניין). אלא שסעיף 9, המופיע תחת הכותרת "שמירת מסמכים", ואשר כל ענייננו בשימור התיעוד שבו מחויב נותן שירותי המטבע, קובע, כאמור, כי "נותן שירותי מטבע ישמור על הצהרת מקבל השירות כאמור בסעיף 4 ועל מסמכי הזיהוי; לענין זה, 'מסמכי זיהוי' – כל מסמך שנמסר לצורך זיהוי ואימות" [ההדגשות שלי – י. מ.]. מסמכי זיהוי ואימות נוספים הם למשל מסמך הנושא מספר זיהוי ותמונה, מסמך הנושא שם או מספר זהות וכן מען או תאריך לידה, וכרטיס אשראי, הכל כמפורט בסעיפים 3(1) ו-(2) לצו. הגם שלכאורה לא היה צורך לציין בסעיפים 3(1) ו-(2) לצו, כי יש לשמור העתק של תעודת הזהות (או מסמך אחר לפי הענין), וזאת נוכח האמור בסעיף 9 העוסק בשמירת מסמכים באופן כללי, אין המדובר בסתירה. נוכח תכלית הצו, עדיפה לכאורה פרשנות לפיה יש לראות בסעיף 9 לצו כהוראה העיקרית לעניין שמירת מסמכים (כפי כותרתה). הוראה זו נוקבת במפורש בחובה לשמור את כל מסמכי הזיהוי והאימות. סעיפים 3(1) ו-(22) אינם קובעים שאין לשמור את "המסמך הנוסף" ואין ללמוד נוכח לשונו המפורשת של סעיף 9 לצו, וחרף תכליתו של החוק, כי סעיפים 3(1) ו-(2) קובעים "הסדר שלילי" לפיו אין חובה לשמור העתק של "המסמך הנוסף". משעה שהמסקנה היא שסעיפים 3(1) ו-(2) אינם מהווים "הסדר שלילי", ממילא אין המדובר בסתירה בין הסעיפים, כפי שנקבע בפסק דינו של בית משפט קמא. לפיכך, וככל שהייתי נדרש להכריע בשאלה זו (מה שאין כן על פניו במקרה דנן), מסקנתי הייתה כי על נותן שירותי המטבע לשמור כל מסמך זיהוי או אימות שהוצג בפניו, ולכל הפחות שני מסמכים לכל מבקש שירות (כמצוות סעיף 9 לצו)".
  1. תאגיד אינו "מבקש השירות"
השופט קבע בעניין זה בפסקאות 18 – 24:
"המחלוקת השניה בהליך שלפניי – עניינה היקף הרישום הנדרש על ידי נותן שירותי המטבע מקום בו השירות ניתן לתאגיד. אין מחלוקת על כך שבחלק מן הפעולות שנבדקו בעסקו של המשיב, רשם המשיב פרטים של תאגיד כ"מבקש השירות", וזאת מבלי שתועדו פרטיו של האדם לו ניתן השירות פיזית. בית משפט קמא פסק, כי רצוי שיתועדו גם פרטיו של מי שפונה לקבלת השירות מטעם התאגיד, אך מסקנתו הייתה כי אין חובה כזו על-פי לשונו החד משמעית של הצו. דין הערעור בראשו זה – להתקבל. אסביר את טעמיי: על-פי הצו (בסעיף ההגדרות – הוא סעיף 1), "מבקש שירות" הוא "מי שמבקש שירות מנותן שירותי מטבע, בין בעבור עצמו ובין בעבור אחר". לעומת זאת, "מקבל שירות" הוא "מי שמקבל שירות מנותן שירותי מטבע, אף אם אדם אחר ביקש את השירות עבורו". חובת הזיהוי והאימות מוסדרת בפרק ב' לצו שכותרתו "חובות הזיהוי". השאלה שעלתה בבית משפט קמא היא, אם תאגיד עשוי להיחשב "מבקש שירות". כאמור, בית משפט קמא השיב בחיוב לשאלה זו. משמעות הדבר היא, שכאשר מבצע הפעולה הוא תאגיד (באמצעות אדם כלשהו), די למסקנת בית משפט קמא ברישום פרטי התאגיד על מנת לעמוד בחובות הזיהוי, האימות והתיעוד לפי פרק ב'. לשון אחר, אין חובה לזהות ולתעד את פרטיו של האדם שהתייצב פיזית לפני נותן שירותי המטבע. בית משפט קמא סבר, כאמור, כי על אף שתוצאה זו אינה עולה בקנה עם תכליתו של הצו, היא מחויבת לפי לשונו. דעתי אינה כדעתו. כאמור, אחת מן התכליות של החקיקה בנושא הלבנת הון היא זיהוי העומדים מאחורי הפעילות הפיננסית "המלבינה" והיכולת להתחקות אחריהם. פעמים רבות נעשה שימוש בחברות "קש" כצינור להעברת כספים ולביצוע עסקאות מלבינות (ראו, עמ' 420 להצעת החוק). פרשנותו של בית משפט קמא אינה מאפשרת להתחקות אחר אותו אדם שהתייצב פיזית בפני נותן שירותי המטבע ולברר את מיהותו. בכך מאוין במידת לא מבוטלת הפן ההרתעתי של חובת הזיהוי. יתירה מזו: בהיעדר זיהויו של האדם לו ניתן השירות פיזית, אף אם מדובר בשליח תמים, יכול והרשויות יתקשו להגיע לאותם אנשים העומדים מאחורי התאגיד – במקרים בהם מדובר בחברות "קש" או בחברות פיקטיביות, שכן הדרך לאיתורם של מלביני ההון עשויה להיות באמצעות חקירתו של אותו שליח. במקרים מסוג זה, חובת הזיהוי, כפי שפירש אותה בית משפט קמא, לא תוכל להשיג את תכליתה. המסקנה היא שעל מנת להגשים את תכלית החקיקה יש צורך בזיהוי האדם לו ניתן השירות פיזית. דומה כי כך היה סבור גם בית משפט קמא. אולם, בשונה ממסקנתו של בית משפט קמא, איני סבור כי תכלית זו נסתרת מלשונו של הצו או שאין היא עולה בקנה אחד עם הלשון. להיפך. מן הצו עולה במפורש ש"מבקש השירות" אינו יכול להיות תאגיד. מסקנה זו נלמדת בראש ובראשונה מסעיף 5 לצו. סעיף 5 לצו קובע ש"נותן שירותי מטבע יזהה פנים אל פנים את מבקש השירות, טרם מתן שירותי המטבע… [ההדגשות שלי – י.מ.]". תאגיד הרי לא ניתן לזהות "פנים אל פנים", ומכאן מתבקשת המסקנה שתאגיד אינו יכול להיות מבקש השירות.
זאת ועוד: מסקנה זו נלמדת גם מן ההוראות האחרות בצו, ובכלל זה מהוראות סעיפים 3-2 לצו. לשלמות התמונה, נביא את ההוראות הללו במלואן…עיון בהוראות אלה מעלה כי לעניין אימות פרטיו של תאגיד רלבנטי אך ורק סעיף 3(3), העוסק במבקש שירות שאינו מקבל השירות. סעיפים קטנים (1) ו-(2) עוסקים באדם – בשר ודם – בלבד. סעיף קטן (1) עוסק במבקש שירות שהואתושב (כמשמעו בחוק מרשם האוכלוסין, תשכ"ה-1965 – כעולה מסעיף 1 לצו), והזיהוי הדרוש הוא על-פי "תעודת זהות" ומסמך נוסף. סעיף קטן (2) עוסק במבקש שירות שהוא תושב חוץ, והזיהוי הדרוש הוא דרכון חוץ או תעודת מסע ומסמך נוסף. סעיף קטן (3) עוסק, כאמור, במבקש שירות שאינו מקבל השירות. למקרא מקבץ הוראות אלו ברור שסעיף קטן (3) אינו עומד בפני עצמו. הוא מוסיף פרטי זיהוי ואימות על אלו הנדרשים בסעיפים קטנים (1) ו-(2), כאשר מדובר במצב דברים שבו מבקש השירות הוא לא מקבל השירות. במקרה כזה (הרלבנטי כאשר תאגיד הוא מקבל השירות), בנוסף למסמכים הנזכרים בס"ק (1) או (2) (החלים על כל מבקש שירות לפי העניין), מבקש השירות נדרש לאחוז גם בייפוי כוח או כתב נאמנות מאת מקבל השירות. מסמך נוסף זה, צריך להסמיך את מבקש השירות לבצע את הפעולה המבוקשת בשם מקבל השירות, ועליו לכלול הן את פרטי הזיהוי של מקבל השירות והן את פרטי הזיהוי של בעלי השליטה במקבל השירות (כאשר מדובר בתאגיד – ובכפוף להקלה מסויימת שאינה מענייננו המסתפקת, בנסיבות מסוימות, באישור עורך דין חלף הרישום של זיהוי בעלי השליטה)). ההבחנה בין מבקש השירות (הפיזי) לבין התאגיד שהוא בהכרח "מקבל השירות", עולה בבירור גם מסעיף 4(ב) לצו. הנה כי כן, "מבקש השירות" לפי הצו הוא אדם "בשר ודם" – המופיע פיזית לפני נותן השירות; ותאגיד הוא "מקבל השירות". נותן שירותי מטבע נדרש לזהות, לאמת, ולתעד גם את פרטיו של האדם – בשר ודם – העומד לפניו פיזית. זאת נוכח החובה הכללית שבסעיף 2(א) לצו לרשום את פרטי הזיהוי לגבי "מבקש השירות ומקבל השירות". מסקנה זו מגשימה את תכלית הצו, ועולה בקנה אחד עם לשונו. המשיב לא מילא חובה זו, ומשכך יש לקבל את הערעור בעניין זה ולקבוע כי גם בדרך זו הפר המשיב את הוראות הצו".
  1. גובה העיצום
השופט קבע בפסקה 25:
"טרם סיום אציין, כי לא נעלמה מעיניי טענת המבקש לפיה משעה שבית משפט קמא קיבל את הערעור, וקבע כי לא היה מקום לחלק מממצאיה של הוועדה בעניינו של המשיב והטלת עיצום כספי בגינם, היה על בית משפט קמא להחזיר את הדיון בשאלת גובה העיצום הכספי לוועדה ולא לפסוק בעניין זה, כפי שנעשה. לא מצאתי מקום לשעות לטענה זו של המבקש. תהא אמת המידה להתערבות בית משפט השלום בהחלטות הוועדה אשר תהא, בין בביקורת "מינהלית" ובין כביקורת "ערעורית", הרי שבנסיבות העניין עמדה לו הסמכות ושיקול הדעת לקבוע מהו שיעור העיצום נוכח קבלת טענות שנטענו בערעור, ובכך לסיים את הענין שבא לפניו".
 
  1.  השופט קבע לסיכום, כי הערעור מתקבל בראשו המתייחס לחובת הרישום של מבקש השירות ("הפיזי"), כאשר תאגיד הוא מקבל השירות. משכך, על בסיס התשתית העובדתית שקבעה הוועדה בעניין זה, המסקנה היא שהמשיב הפר את הוראות הצו בעניין זה. בכל הנוגע לשמירת מסמכי האימות הערעור נדחה, בנסיבות העניין הספציפיות כפי שפורט לעיל. השופט קבע עוד, כי לאור מסקנתו לקבל את הערעור בחלקו ולאור זאת שהמדובר בהליך שהחל בשנת 2007, יש להעמיד את העיצום הכספי על סך של 30,000 ₪, אשר מהווה תוספת של 10,000 ₪ על פסיקתו של בית משפט קמא.